Uma lei em conta-gotas

O descaso com a gestão integrada dos recursos hídricos do País sempre foi uma característica da legislação brasileira. A primeira lei sobre o assunto, o Código de Águas, de 1934, priorizava a utilização dos rios brasileiros para a produção de energia elétrica. Não valorizava os demais usos possíveis para a água, como o abastecimento público. Essa visão estreita só se alterou em 1997, quando a Lei Federal nº 9.433 estabeleceu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH). Entre as inovações se destacam a adoção do conceito de bacia hidrográfica como unidade de gestão dos recursos hídricos, a valorização dos múltiplos usos da água - tais como abastecimento e saneamento público, transporte e irrigação - e o reconhecimento da água enquanto valor econômico.

Um dos principais objetivos por trás destas mudanças é alterar a forma como empresários, gestores públicos e a população brasileira utilizam a água doce do País, induzindo um uso mais racional do recurso, para que índices como os de desperdício e contaminação caiam e os de abastecimento, saneamento e pureza, subam. A nova política para a água veio fortalecer a gestão descentralizada de cada bacia hidrográfica por parte de seus respectivos comitês, subcomitês e agências, e instituiu a cobrança pelo uso do recurso como um dos principais instrumentos de atuação destes órgãos. A cobrança é uma forma de administrar a exploração dos recursos hídricos federais e estaduais para a geração de fundos que permitam investimentos na preservação dos próprios rios e bacias.

Nos países em que vigora, como França, Inglaterra e Alemanha, a lei tem o efeito benéfico de induzir as empresas que captam água diretamente dos rios, como as responsáveis pelo abastecimento e saneamento público, a fazê-lo com maior eficiência - e, conseqüentemente, disponibilizá-la em quantidades maiores para a população. Tendo que pagar pela água captada, as empresas reformam tubulações pelas quais ocorrem vazamentos de grandes proporções.

A cobrança pelo uso dos recursos hídricos também provoca um maior rigor no controle sobre os efluentes despejados nos rios.Isso porque a legislação sobre a cobrança pelo uso da água se baseia no conceito de usuário-pagador, no qual se incluem todos os que utilizam recursos naturais para a produção industrial, sua comercialização e consumo. É o caso de empresas de abastecimento e de indústrias que trabalham com água no processo produtivo. Dentro deste conceito, existe a categoria de poluidor-pagador, na qual se enquadram os setores industriais e agrícolas que, além de captar a água, a devolvem para suas bacias em qualidade inferior à original.

Todo mundo quer usar, mas ninguém quer pagar

Há sete anos prevista em lei federal, infelizmente a experiência da cobrança pelo uso da água no Brasil é pouco disseminada nos estados. O primeiro a instituí-la foi o Ceará, que em 1998 adotou um modelo próprio, com taxação apenas sobre a captação e com um órgão centralizador na gestão dos recursos. Em 2003, o Rio de Janeiro aprovou legislação a respeito, mas o dinheiro até hoje captado não foi gasto. Isso porque como a lei de cobrança foi formulada e aprovada em tempo recorde – sua tramitação na Assembléia Legislativa fluminense levou 3 dias – sua execução começou antes mesmo de haver um plano estadual de bacias. Portanto, o montante arrecadado em 2004 está parado em um fundo, à espera de destinação. Dois anos antes dos deputados fluminenses, a Agência Nacional de Águas (ANA) determinou a cobrança pelo uso das águas do rio Paraíba do Sul, cuja bacia está localizada nos estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais.

A experiência do Paraíba do Sul, cuja água está comprometida pelo despejo de toneladas de produtos químicos em boa parte de seu curso, é a mais próxima do que se projetou para a cobrança pelo uso d´água no Brasil e serve como parâmetro dos efeitos benéficos da prática. O estado de São Paulo, cujas bacias hidrográficas estão entre as mais sobrecarregadas do País e acumulam décadas de poluição, ainda não tem lei que regulamente o pagamento pela exploração dos rios. O projeto de lei que trata do assunto tramita desde 1998 na Assembléia Legislativa paulista e sua votação virou uma espécie de novela cujo final feliz é sempre adiado*.

O pioneirismo cearense se deu por pura necessidade, já que o estado convive com escassez histórica de recursos hídricos. Seus rios são todos intermitentes – secam por longos períodos do ano. “A necessidade de gestão, controle e manipulação dos recursos, portanto, sempre esteve entre as prioridades do governo local”, afirma Francisco Viana, superintendente de outorga e cobrança da Agência Nacional de Águas (ANA).

A cobrança no Ceará incide apenas sobre a captação de água e não sobre a poluição dos rios. Além disso, o estado criou uma agência estadual de águas, que gere a aplicação dos recursos e determina os valores a serem cobrados, enfraquecendo o papel dos comitês de bacia. Francisco Viana, que trabalhou no projeto cearense de cobrança, afirma que, desde sua implantação, as principais cidades do estado deixaram de sofrer com problemas de abastecimento, mesmo em períodos de seca prolongada. E que a operação e a manutenção da infra-estrutura hídrica do estado puderam ser melhoradas para garantir água em quantidade suficiente a todos.

Apoio aos comitês e indução à boas práticas

A cobrança no rio Paraíba do Sul teve início em 2001 e, ao contrário da realizada no Ceará, incide também sobre a diluição de poluentes, além da captação. Baseado na Lei Federal, o comitê de bacia local determinou que o valor a ser pago pela captação da água sem devolução é de R$ 28,00 para cada mil metros cúbicos retirados dos rios. Se a empresa que captou a água a devolver limpa, pagará R$ 8,00 por mil metros cúbicos. E, portanto, quanto mais poluída for a água devolvida, maior será o valor a ser pago pelo usuário do recurso.

Por se tratar de um rio federal, a captação dos recursos está sob responsabilidade da ANA. A agência, em conjunto com o comitê da bacia, utiliza os recursos para viabilizar um programa de investimentos para recuperação e preservação de toda a bacia hidrográfica do Paraíba do Sul, cujas águas abastecem cerca de 13 milhões de brasileiros - 8 milhões dos quais vivem na região metropolitana do Rio de Janeiro. As principais obras projetadas dizem respeito à coleta e tratamento de esgoto urbano e industrial. Atualmente, são lançados cerca de 1 bilhão de litros de esgoto por dia na bacia do Paraíba do Sul. E as mais de 8 mil indústrias que dela retiram água, dão em troca o despejo de 30 milhões de toneladas de resíduos a cada dia.

O plano de recursos hídricos da bacia do Paraíba do Sul prevê o investimento de R$ 150 milhões anuais, durante vinte anos, para a recuperação de seus rios. Em 2004, a cobrança no Paraíba do Sul gerou recursos da ordem de R$ 6 milhões. A maior parte deste total vem da contribuição das empresas de saneamento básico. A cobrança, portanto, não tem capacidade de cobrir todas as necessidades previstas. E ainda encontra resistência de grandes usuários. “A Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) contesta na Justiça os valores cobrados e tem realizado os depósitos somente em juízo”, afirma Francisco Viana, da ANA. Ele estima que o valor total arrecadado pela ANA no ano passado seria dobrado caso contasse com o dinheiro disputado pela CSN.

Mesmo que a quantia arrecadada para recuperar o Paraíba do Sul fosse multiplicada por dois, ainda assim estaria longe dos R$ 150 milhões necessários. Por isso, a engenheira Marilene de Oliveira Ramos Múrias dos Santos, especialista em recursos hídricos da Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro (FGV-RJ), aponta que, como instrumento de arrecadação, a lei de cobrança pelo uso da água não deve ser vista como solução para o financiamento da recuperação, preservação e gestão sustentável das bacias hidrográficas. “O efeito da lei, pelo exemplo prático do Paraíba do Sul, tem um importante aspecto educativo e de sensibilização”, garante a especialista. Como exemplo, Marilene cita diversos pedidos de revisão de outorgas por parte de empresas para diminuir, nos contratos firmados com a ANA, a quantidade de água consumida.

A experiência do Paraíba do Sul mostra que a taxação sobre a água, ainda que tenha impacto limitado na geração de recursos para a recuperação de bacias seriamente degradadas, possibilita o efetivo funcionamento dos órgãos de planejamento e fiscalização, como os comitês de bacia. E carrega consigo um importante aspecto educativo, ao apresentar uma agenda positiva para as empresas renovarem seus equipamentos e tecnologia com o objetivo de reduzir o desperdício de água.

A novela paulista

A população do estado de São Paulo, porém, ainda convive com práticas irresponsáveis na gestão hídrica, tanto pelas indústrias como pelas companhias de abastecimento. E sofre as conseqüências do uso insensato, ao conviver com a ameaça constante de racionamento de água e com rios extremamente poluídos, como o Tietê e o Pinheiros, antigos mananciais da cidade de São Paulo. A Região Metropolitana de São Paulo, habitada por 18 milhões de pessoas, vive um quadro dramático decorrente da baixa disponibilidade hídrica - natural da região, localizada nas cabeceiras do rio Tietê - aliada à intensa poluição de seus recursos hídricos. Por isso, a região opera no limite de sua capacidade de abastecimento e só fornece água para sua população porque a importa de bacias do interior do estado e de Minas Gerais.

Com tantos problemas relacionados à água, a população paulista assiste desolada a tramitação da lei de cobrança pelo uso da água na Assembléia Legislativa do estado. Em 1998, o então governador Mário Covas encaminhou o Projeto de Lei nº 20/98. No Legislativo, o projeto recebeu centenas de emendas e voltou para o gabinete do governador. O projeto foi refeito e, desde 2000, tramita sob o número 676/00 no legislativo paulista sem ir à votação. A omissão dos deputados atinge também os projetos de lei específicos para os mananciais do estado. O primeiro projeto apresentado, que ordena o uso do solo e estabelece áreas de recuperação e proteção ambiental para a bacia hidrográfica do Guarapiranga – um dos principais e mais comprometidos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) – está travado na assembléia do estado desde fevereiro de 2004.

O Projeto de Lei sobre a cobrança pelo uso da água em São Paulo apresenta algumas singularidades que visam estimular o uso racional da água, ao invés de transformar a cobrança pelo seu uso em mais um imposto. Além de fixar valores a serem cobrados pela utilização dos recursos hídricos, o projeto prevê sanções caso o pagamento não seja efetuado. Também estabelece incentivos e descontos aos usuários que devolverem a água em qualidade superior à captada. Permite também que empresas e outros órgãos e entidades, cujas atividades dependam do uso da água, poderão executar ações de recuperação e preservação de rios, previstas no Plano Estadual de Recursos Hídricos, com o dinheiro arrecadado pela lei de cobrança.

A professora Marilene dos Santos, da FGV-RJ, estima que a execução da lei em São Paulo geraria recursos da ordem de R$ 420 milhões ao ano. Valor expressivo, mas ainda inferior aos R$ 594 milhões previstos pelo Plano Estadual de Recursos Hídricos que vigorou até 2003. “Isto porque cerca de 29% dos recursos arrecadados deveria vir do setor agrícola, que tende a ser isento ou a pagar valores muito reduzidos, diante do forte lobby do setor contra a aprovação da cobrança”, explica Marilene em sua tese de doutorado sobre a lei de cobrança pelo uso da água, defendida na Universidade Federal do Rio de Janeiro.

A aprovação da lei em São Paulo geraria recursos que seriam destinados ao Fundo Estadual de Recursos Hídricos (Fehidro) que, por sua vez, repassaria os valores correspondentes aos comitês de bacia nos quais o dinheiro havia sido arrecadado. “O fortalecimento dos comitês, compostos por representantes da sociedade civil e de governos locais e estadual, não interessa a muita gente”, afirma o deputado estadual Sebastião Almeida (PT-SP), coordenador da Frente Parlamentar em Defesa da Água, da Assembléia Legislativa paulista. O deputado confirma que o projeto desagrada a uma série de setores econômicos, principalmente grupos empresariais e agrícolas. Estes grupos estariam pressionando parlamentares a alterar o projeto a ponto de desfigurá-lo com emendas, como a proposta de isenção de pequenas e médias empresas e pequenos agricultores, a proposta de isenção do setor elétrico e a definição de um teto máximo a ser cobrado pelo lançamento de esgoto nos rios.

As negociações para a inclusão das emendas no texto final do PL não avançaram, mas impediram que o projeto fosse levado para o plenário. “Apesar dos lobbies, o principal entrave para a aprovação da lei é a falta de vontade política por parte do próprio governo do estado”, afirma Almeida. O parlamentar lembra que a Política Nacional de Recursos Hídricos prevê que a lei de cobrança pelo uso da água possa ser baixada por decreto pelos governadores estaduais. “A situação só poderá ser alterada com uma pressão constante por parte da sociedade civil, motivada pela atuação dos próprios comitês de bacia”, acredita Sebastião Almeida.

*Em dezembro de 2005, nove meses depois da publicação deste texto, a Assembléia Legislativa de São Paulo finalmente aprovou o Projeto de Lei sobre cobrança pelo uso da água. Saiba mais clicando aqui. E clique aqui para ler a íntegra da Lei.