Atividades econômicas em Terras Indígenas
Introdução
O
direito de usufruto exclusivo dos índios sobre as riquezas naturais
de suas terras, assegurado pela Constituição Federal, deve ser
entendido como um benefício aos índios, uma proteção especial,
e não como uma restrição às suas atividades produtivas. Com a
palavra, Juliana Santilli (Promotora de Justiça do DF e
colaboradora do Programa de
Política e Direito Socioambiental/ ISA):
As únicas exceções ao direito de usufruto indígena estão previstas
na própria Constituição: aproveitamento de recursos hídricos e
mineração por terceiros, desde que ouvidas as comunidades indígenas
e assegurada a participação nos resultados da lavra (Art. 231,
§ 3º).
Esse direito se destina a assegurar aos índios meios para a sua
subsistência, para que possam se reproduzir, física e culturalmente,
e não tolher as suas iniciativas e projetos de auto-sustentação
econômica.
O conceito jurídico de usufruto exclusivo é fundamental à compreensão
da legislação que regula a exploração dos recursos naturais das
Terras Indígenas. Segundo o Código Civil, Art. 713, o usufruto
é o "direito real de fruir as utilidades e frutos de uma
coisa", e o usufruto estende-se aos acessórios da coisa e seus
acrescidos (Art. 716). De acordo com o Art.718 do Código Civil,
"o usufrutuário tem direito à posse, uso, administração e percepção
dos frutos".
O Estatuto do Índio em vigor (Lei 6.001/73) estabelece a seguinte
definição do usufruto indígena:
"Art. 24 – O usufruto assegurado aos índios ou silvícolas
compreende o direito à posse, uso e percepção das riquezas naturais
e de todas as utilidades existentes nas terras ocupadas, bem assim
ao produto da exploração econômica de tais riquezas e utilidades.
§ 1º – Incluem-se no usufruto, que se estende aos acessórios
e seus acrescidos, o uso dos mananciais e das águas dos trechos
das vias fluviais compreendidos nas terras ocupadas.
§ 2º – É garantido ao índio o exclusivo exercício da
caça e pesca nas áreas por ele ocupadas, devendo ser executadas
por forma suasória as medidas de polícia que em relação a ele
eventualmente tiverem de ser aplicadas."
O direito de usufruto exclusivo, assegurado constitucionalmente
aos índios, implica que estes podem tirar dos recursos naturais
de suas terras todos os frutos, utilidades e rendimentos possíveis,
desde que não lhe alterem a substância ou comprometam a sua sustentabilidade
ambiental.
Os índios não podem alienar a terceiros o seu direito de usufruto.
Isto não significa, entretanto, que estejam obrigados a gozar
direta e imediatamente de seus bens, ou que não possam fazer parcerias
ou ser assessorados por terceiros em projetos que visem a exploração
de seus recursos naturais. O entendimento contrário transformaria
o "usufruto exclusivo" indígena em um verdadeiro "presente de
grego" às comunidades indígenas, que estariam impedidas de desenvolver
os seus próprios projetos econômicos, conforme salienta Roberto
Santos, em artigo sobre a "Parceria Pecuária em Terras Indígenas".
As comunidades indígenas não podem, definitivamente, se envolver
em projetos que impliquem a perda da posse de suas terras, ou
que comprometam a sustentabilidade de seus recursos, pois estes
devem ser preservados para as próximas gerações, por se tratar
de direitos coletivos.
A terra indígena, enquanto base do habitat de um povo, e a sustentabilidade
das riquezas naturais que delas são extraídas, asseguram a reprodução
física e cultural das comunidades indígenas. E foi justamente
por reconhecer a dependência das comunidades indígenas de seu
habitat natural, que a Constituição impôs ao Poder Público a obrigação
de defender e preservar não só as terras habitadas pelos índios,
como também as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários
a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradições (Art. 231, caput).
O direito de usufruto exclusivo indígena não pode impedir os
índios de desenvolver suas próprias atividades produtivas, ainda
que com finalidades comerciais. Fundamental é a preservação dos
recursos ambientais existentes nas terras indígenas, de forma
a assegurar a sobrevivência das próximas gerações, bem como a
manutenção da posse e do controle das comunidades indígenas sobre
as atividades e projetos desenvolvidos em suas terras, posto que
estes devem promover a sua auto-sustentação econômica e ambiental
e não a sua dependência em relação a terceiros. Saliente-se que,
em qualquer hipótese, o próprio Estatuto do Índio, em seu
Art. 8º, parágrafo único, estabelece a nulidade dos atos negociais
praticados entre índios e terceiros que lhe sejam prejudiciais,
ou cujos efeitos nocivos sejam desconhecidos pelos índios, devido
às suas diferenças culturais.
Conforme já dito acima, a Constituição veda a transferência da
posse da terra indígena a terceiros e o Art. 24, também já transcrito
acima, deve ser entendido em sintonia com o Art.18 do Estatuto:
"Art. 18 – As Terras Indígenas não poderão ser objeto
de arrendamento ou de qualquer ato ou negócio jurídico que restrinja
o pleno exercício da posse direta pela comunidade indígena ou
pelos silvícolas.
1º – Nessas áreas, é vedada a qualquer pessoa estranha
aos grupos tribais ou comunidades indígenas a prática da caça,
pesca ou coleta de frutos, assim como de atividade agropecuária
ou extrativa."
Dentro do conceito de usufruto exclusivo, entretanto, há que
se fazer distinções entre o uso de recursos naturais para o atendimento
de necessidades internas de uma comunidade indígena, segundo seus
usos, costumes e tradições, e a produção de excedentes para comercialização,
ainda que vise a sua própria subsistência. Sobre esta distinção,
leciona Carlos Frederico Marés de Souza Filho (em seu livro "O
Renascer dos Povos para o Direito") que:
"O usufruto de suas terras (indígenas), segundo seus usos,
costumes e tradições, implica a possibilidade de, sem restrições,
utilizar os bens e recursos da área. Portanto, os indígenas podem
fazer roça, aldeia, extrair lenha e alimentos para o uso da comunidade,
sem qualquer restrição, porque restrições impostas administrativamente
ou por lei, implicariam inconstitucionalidade".
Por outro lado, as populações indígenas produzem excedentes que
comercializam para a aquisição de bens e serviços de que não dispõem
internamente. A extração destes excedentes deve ser orientada
segundo os padrões legais de proteção ambiental nacional, levando-se
em conta as normas gerais aplicáveis. Assim, a caça somente está
permitida para seu consumo interno, se pretenderem vender carne
de caça, devem ter criadeiros inscritos e autorizados; somente
podem vender madeira ou minerais extraídos conforme as normas
específicas para tal fim, mas podem fazer roças e aldeias mesmo
nas áreas consideradas de preservação permanente".
Em outras palavras: as atividades tradicionais das comunidades
indígenas, voltadas para a sua subsistência ou consumo interno,
não estão sujeitas a qualquer restrição ou condicionadas por qualquer
autorização do Poder Público. Já as atividades de exploração comercial
de recursos naturais dependem do cumprimento das exigências e
normas legais específicas, inclusive das normas ambientais aplicáveis.
O usufruto exclusivo dos índios sobre os recursos naturais de
suas terras não impede que os índios realizem parcerias ou sejam
assessorados por terceiros na elaboração e desenvolvimento de
projetos econômicos em suas terras, desde que não transfiram a
posse das mesmas e nem alienem definitivamente o uso ou fruição
de suas riquezas naturais.
A garimpagem pelos próprios índios é expressamente
permitida pelo Estatuto do Índio:
"Art. 44 – As riquezas do solo, nas áreas indígenas,
somente pelos silvícolas podem ser exploradas, cabendo-lhes com
exclusividade o exercício da garimpagem, faiscação e cata das
referidas áreas".
A Constituição Federal promulgada em 1988 manteve o usufruto
exclusivo das comunidades indígenas sobre os recursos do solo,
conforme já explicitado. Portanto, o Art. 44 do Estatuto do Índio
foi por ela recepcionado e mantido. É evidente a distinção entre
o tratamento constitucional conferido à mineração e ao garimpo.
A Constituição trata as duas atividades de forma diferenciada,
referindo-se às mesmas em dispositivos diferentes. A mineração
é regulada pelo Art. 231, §3º, da Constituição, ao passo
que o dispositivo que se refere ao garimpo é o 7º, que exclui
a possibilidade de garimpagem por terceiros em Terras Indígenas.
Portanto, as normas constitucionais que estabelecem condições
específicas para a mineração em Terras Indígenas – necessidade
de autorização do Congresso Nacional, consulta às comunidades
afetadas e sua participação nos resultados da lavra – obviamente
não se aplicam à garimpagem pelos índios.
O Estatuto das Sociedades Indígenas, em tramitação no Congresso
Nacional, mantém a mesma orientação, estabelecendo que: "Art.
14 – Integram o patrimônio indígena: II – o usufruto
exclusivo de todas as riquezas naturais do solo, dos rios e dos
lagos existentes nas Terras Indígenas, incluídos os acessórios
e os acrescidos e o exercício de caça, pesca, coleta, garimpagem,
faiscação e cata."
A Lei 7.805/89, ao regulamentar o regime de permissão de lavra
garimpeira, dispõe expressamente, em seu Art. 23, que:
"A permissão de lavra garimpeira de que trata esta lei: a)
não se aplica a Terras Indígenas."
Portanto, não se aplicando às terras indígenas as regras gerais
que disciplinam a permissão de lavra garimpeira, normas específicas
regulamentando as condições para o exercício de atividades garimpeiras
pelos próprios índios devem ser editadas pelo Poder Público. Por
outro lado, os índios não podem ser impedidos de exercer um direito
(ao usufruto exclusivo de seus recursos naturais e à própria garimpagem,
faiscação e cata, atividades permitidas pela Constituição e pelo
atual Estatuto do Índio) devido à ausência de regulamentação
legal. As leis em vigor que regulamentam as atividades minerárias
simplesmente não dispõem sobre o procedimento e as exigências
que as comunidades indígenas devem cumprir para requerer autorização
do Poder Público para garimpar em suas terras.
Até que exista uma regulamentação legal específica para a garimpagem
em Terras Indígenas, pelos próprios índios, os projetos experimentais
de garimpo em terras indígenas devem ser objeto de autorizações
ad hoc, concedidas pelo DNPM, caso a caso, que deverá
ouvir o órgão ambiental, nos termos da legislação pertinente,
e que poderá consultar o órgão indigenista sobre os possíveis
impactos do projeto de garimpagem sobre a comunidade indígena.
A Constituição Federal e a legislação ordinária são
absolutamente claras em relação à proibição da garimpagem por
terceiros dentro de Terras Indígenas. Nenhuma das disposições
constitucionais que procuraram legitimar o garimpo organizado
se aplicam às terras indígenas, por expressa ressalva constitucional.
As Terras Indígenas foram expressamente excepcionadas e excluídas
da incidência das normas constitucionais que procuraram legitimar
as atividades das cooperativas de garimpeiros. O Art. 231, §7º,
da Constituição, estatui que: "Não se aplica às Terras Indígenas
o disposto no Art. 174, §3º e §4º".
A Constituição estabeleceu uma clara distinção no tratamento
jurídico dado à mineração e ao garimpo em Terras Indígenas. Se,
por um lado, a mineração por terceiros está sujeita a condições
específicas, por outro lado, o garimpo em Terra Indígena por terceiros
é absolutamente proibido.
Conforme já salientado anteriormente, a Constituição Federal,
em seu Art. 231, §3º, assegura aos índios a posse permanente de
suas terras e o "usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos
rios e dos lagos nelas existentes". Portanto, a utilização das
riquezas do solo de suas terras tradicionais é expressamente permitida
aos índios, e, de acordo com o Código Civil, Art. 43, I,
são bens imóveis: "o solo com a sua superfície, os seus acessórios
e adjacências naturais, compreendendo as árvores e frutos pendentes".
Não resta dúvida, portanto, que os recursos florestais existentes
nas Terras Indígenas estão entre as riquezas naturais que são
objeto do usufruto exclusivo assegurado constitucionalmente aos
índios.
Assim, os índios podem usar livremente os recursos florestais
de suas terras em atividades tradicionais, voltadas para a subsistência
ou consumo interno, podendo cortar árvores para construir casas,
fazer utensílios domésticos, móveis, instrumentos de trabalho,
cercas, canoas e barcos, e usar seus recursos florestais para
quaisquer outros fins que visem possibilitar a sobrevivência física
e cultural da comunidade indígena. No desenvolvimento de suas
atividades tradicionais, as comunidades indígenas não estão sujeitas
a quaisquer limitações legais, pois a Constituição Federal lhes
assegura o reconhecimento de sua "organização social, costumes,
línguas, crenças e tradições" e direitos "originários" sobre as
terras que tradicionalmente ocupam (Art. 231, caput). Portanto,
não incidem sobre as atividades tradicionais desenvolvidas pelas
comunidades indígenas as limitações gerais estabelecidas pelo
Código Florestal. Assim, podem plantar, fazer roças e aldeias
mesmo nas áreas de preservação permanente estabelecidas pelo Código
Florestal.
Diversas são, entretanto, as condições jurídicas para a exploração
de recursos florestais de Terras Indígenas visando a sua comercialização.
Tais atividades madeireiras comerciais devem se submeter à legislação
ambiental aplicável. Assim, estarão sujeitas a todas as restrições
impostas pelo Código Florestal, pela Lei 7.754/89, pela legislação
que regula a exploração de recursos florestais sob a forma de
manejo florestal sustentável e proíbe o corte e a comercialização
de determinadas espécies.
Salienta-se, finalmente, que a exploração florestal realizada
por terceiros em áreas indígenas viola flagrantemente o direito
de usufruto exclusivo assegurado constitucionalmente às comunidades
indígenas. Tal conduta ilegal é passível de ser responsabilizada
tanto no plano administrativo (através de multas, apreensões e
outras sanções administrativas impostas pelo Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama),
quanto no plano cível (pagamento de indenizações às comunidades
indígenas) e no plano criminal. (Juliana Santilli – abril/
2000).
Ver também: Manejo florestal
em Terras Indígenas
