Direito Internacional
Introdução
Povos indígenas não existem apenas no Brasil (Quem
são). Seus direitos, nas últimas décadas, vêm sendo alvo de
intensas discussões nos fóruns internacionais. O resultado é um
corpo inovador de normas referentes às relações entre os Estados
nacionais e os povos indígenas, que têm incentivado o debate e
a mudança nas legislações de cada país.
É Ana Valéria Araújo (Sócia-Fundadora do ISA) quem escreve:
Durante longo tempo, o assim chamado Direito Internacional moderno
tratou exclusivamente dos direitos dos Estados, estabelecendo
conceitos que serviram para promover e apoiar os padrões colonialistas
impostos pelos europeus em todas as partes do mundo. Dessa forma,
a lei esteve muitas vezes distante da moral, reconhecendo direitos
aos Estados em detrimento de quaisquer outros, para que fossem
usados como justificativas de "guerras justas", espoliação e exploração
de terras até então ocupadas por outros povos, matanças e escravidão.
Foram necessários mais de 400 anos e duas guerras mundiais para
que o Direito Internacional passasse a se preocupar com a manutenção
da paz e o bem-estar do homem. A partir daí, tem incorporado modernos
preceitos de proteção aos direitos humanos que, inicialmente,
visavam tão só a proteção de indivíduos, mas, pouco a pouco e
cada vez mais, passam a conceber a existência de grupos e direitos
coletivos.
No final da década de 1970, a agenda internacional de discussão
dos direitos humanos começou a conhecer as demandas e reivindicações
de grupos identificados como indígenas. A categoria povos indígenas
vem sendo entendida como compreendendo não apenas as tribos, nações
ou sociedades nativas das Américas, mas também outros grupos culturalmente
diferenciados, como as comunidades aborígines da Austrália e Nova
Zelândia, os povos tribais do sul do continente asiático etc.
Foram os esforços de grupos indígenas em se organizarem para
assegurar a proteção legal ao direito de continuar existindo como
comunidades distintas, dotadas de cultura, instituições políticas
e territórios próprios, que lhes garantiu a mobilização de diversos
programas de organismos internacionais em seu favor. Num apelo
à comunidade internacional, os povos indígenas e algumas organizações
de apoio conseguiram ligar esses pleitos a princípios gerais de
direitos humanos, como a autodeterminação e o repúdio a qualquer
tipo de discriminação.
Recentemente, os direitos fundamentais dos povos indígenas vêm
ganhando maior reconhecimento do ponto-de-vista jurídico, traduzindo-se
em um novo corpo (ainda em formação) de normas de direitos humanos
internacionais. Isso acontece, de certa forma, num momento crucial
da história mundial, em que questões como a integridade territorial
e a soberania dos Estados nacionais estão sendo remexidas e colocadas
em xeque em face dos fatos com que se depara a arena política
global.
A postura internacional frente à questão indígena começou a se
modificar efetivamente com a resolução do Conselho Econômico e
Social da ONU, em 1971, que autorizou o preparo de um estudo sobre
as condições de vida das populações indígenas. O embaixador Martinez
Cobo foi encarregado desta tarefa, que só foi concluída em 1983.
O estudo, em cinco volumes, é considerado um dos melhores levantamentos
sobre o status de comunidades indígenas em todo o mundo ao tempo
de sua elaboração. Contendo conclusões e recomendações detalhadas
em apoio a demandas indígenas em geral, tornou-se uma conferência
necessária para qualquer deliberação normativa sobre direitos
indígenas no âmbito do sistema das Nações Unidas.
As recomendações de Martinez Cobo, a crescente inclusão do tema
indígena na pauta de debates e conferências internacionais, mas
sobretudo os anos de lobby por parte dos próprios índios,
fizeram com que, em 1982, a ONU criasse o "Grupo de Trabalho
sobre Populações Indígenas". Este, que logo se transformou
no mais importante fórum internacional de discussão dos direitos
indígenas, constituiu-se num marco definitivo no tratamento da
questão em nível mundial.
O mandato original do Grupo de Trabalho propunha uma reflexão
sobre o desenvolvimento dos direitos de populações indígenas em
todo o mundo e um esforço na direção de estabelecer padrões internacionais
de referência. Em 1985, esse mandato foi ainda aperfeiçoado. A
Subcomissão de Prevenção de Discriminação e Proteção de Minorias
(que deriva da Comissão de Direitos Humanos e do Conselho Econômico
e Social, conforme a estrutura interna da ONU) ratificou a decisão
do referido Grupo de Trabalho de esboçar uma declaração sobre
os direitos dos povos indígenas para futura consideração pela
Assembléia Geral da ONU.
Em 1988, a presidente daquele Grupo de Trabalho, Erica-Irene
Daes, produziu uma primeira minuta do que seria a declaração,
que, a partir de então, passou a ser discutida e comentada por
representantes governamentais, povos indígenas, ONGs e demais
presentes às sessões anuais do órgão. Naquele mesmo ano, a ONU
instituiu o "Fundo Voluntário para Populações Indígenas" com o
objetivo de auxiliar representantes indígenas em suas despesas
de viagem e estadia, facilitando a participação de muitos povos
e comunidades no processo.
O texto inicial da Declaração sofreu
inúmeras alterações na medida em que a dra. Daes passou a incorporar
e a aperfeiçoar conceitos e princípios ano a ano. Em 1993, o processo
de revisão foi dado por encerrado no âmbito do Grupo de Trabalho
e a última versão da "Minuta
de Declaração sobre os Direitos dos Povos Indígenas",
considerada bastante satisfatória.
A minuta teve de enfrentar enormes pressões da parte de alguns
governos, determinados a emendar substancialmente o seu texto
durante o processo de análise pelos órgãos que antecedem uma possível
aprovação da Assembléia Geral. Embora não haja qualquer certeza
quanto ao conteúdo final da declaração, certo é, porém, que as
discussões desenvolvidas ao longo destes anos contribuíram, em
muito, para a articulação e afirmação de princípios e máximas
do direito indígena a nível internacional, além de terem tido
desdobramentos importantes, como a criação de um fórum permanente
para os povos indígenas por parte da Comissão de Direitos Humanos
da ONU (ver site
da ONU ). A OIT foi outro órgão internacional
que passou a dar mais atenção aos direitos indígenas
Hoje, já existe um razoável consenso sobre um conjunto de padrões
mínimos favoráveis às reivindicações dos índios, os quais passaram
a integrar inclusive manifestações públicas de representantes
governamentais e outras autoridades diante dos mais diversos fóruns
internacionais.
Antes mesmo de ter sido aprovada pela Assembléia Geral da ONU,
entretanto, a Declaração já vem sendo alvo de violentas críticas
no Brasil. Os representantes do governo brasileiro na ONU têm
resistido insistentemente aos avanços inseridos no seu texto.
Diga-se de passagem, o Brasil passou a ser um dos que encabeça
o grupo de países que mais se opõem às inovações em termos de
direitos indígenas a nível internacional. Para o governo brasileiro,
a questão indígena é um assunto interno e nada mais.
Além disso, sempre que o assunto é abordado, veiculam-se informações
infundadas de que a ONU estaria produzindo um documento internacional,
que apóia a independência de povos indígenas e promove a violação
à soberania dos países. Isso, obviamente, tem levantado acaloradas
polêmicas no país. Por aqui, ainda hoje não se admite reconhecer
aos índios o caráter de povos e muito menos quaisquer outras implicações
que este termo possa vir a ter em nível do Direito Internacional.
Um pouco em decorrência da iniciativa do Grupo
de Trabalho da ONU, a Organização Internacional do Trabalho
(OIT), agência especializada que integra o sistema das Nações
Unidas, viu-se compelida a rever a sua convenção sobre populações
indígenas, que datava de 1957 e era largamente criticada por acolher
disposições ultrapassadas, em especial dirigidas à assimilação
dos índios pelas sociedades nacionais, em total descompasso com
a evolução da mentalidade acerca dos seus direitos a nível internacional.
Em 1986, a OIT realizou um "Encontro de Especialistas", no qual
recomendou-se fosse a antiga convenção (Convenção 107) revista
e atualizada à luz do mundo moderno, tendo em vista a sua linguagem
integracionista, considerada retrógrada e destrutiva. Por isso,
nos anos seguintes, a Conferência de Trabalho Internacional (o
mais alto órgão de decisão da OIT) discutiu a revisão da convenção
durante suas sessões anuais, tendo sido aprovado por consenso
um novo texto em 1989.
A Conferência de 1989 adotou a "Convenção sobre Povos Indígenas
e Tribais em Países Independentes" (mais conhecida como Convenção
169), que sofreu inúmeras críticas por admitir limitações expressas
a alguns dos conceitos incorporados ao seu texto, bem como por
não possuir instrumentos passíveis de constranger efetivamente
as condutas governamentais. A Convenção ficou aquém das expectativas
iniciais.
Apesar disso, foi o primeiro
instrumento internacional a tratar de temas básicos como o direito
dos povos indígenas viverem e desenvolverem-se como povos diferenciados,
de acordo com os seus próprios padrões. A Convenção 169 (ler na
íntegra), sem dúvida, avançou no sentido do reconhecimento
da integridade cultural indígena, de seus direitos à terra e aos
recursos naturais, bem como à não-discriminação em todas as esferas
do bem-estar social. Entrou em vigor em 1º. de setembro de 1991
e sua ratificação vem sendo objeto de exame em diversos países.
No Brasil, já foi aprovada pela Câmara dos Deputados. No Senado
Federal, depois da aprovada pela Comissão de Constituição, Justiça
e Cidadania, em dezembro de 2000, aguarda inclusão na ordem
do dia para votação em plenário.
A Organização dos Estados Americanos (OEA) é outro organismo
internacional que está buscando acompanhar a evolução das normas
sobre direitos indígenas. Em 1989, a sua Assembléia Geral decidiu
requisitar à Comissão Interamericana de Direitos Humanos o preparo
de um instrumento jurídico referente aos direitos dos povos indígenas.
O instrumento inicialmente teria a forma de uma resolução, mas,
na verdade, deverá ter o caráter de uma declaração, podendo vir
a se tornar a base de uma futura convenção.
Algumas reuniões e consultas a organizações indígenas e não-governamentais
de todas as Américas foram efetuadas pela Comissão, que posteriormente
solicitou ao Instituto Interamericano de Direitos Humanos, órgão
independente mas intimamente ligado à OEA, que desse continuidade
ao processo. Para tanto, o Instituto convidou um pequeno número
de especialistas de países latino-americanos a discutirem a possibilidade
de elaboração de uma primeira versão do documento (do Brasil,
foi convidado Carlos Frederico Marés de Souza Filho).
O grupo de especialistas, que passou a compor o assim chamado
"Comitê de Especialistas Independentes", no entanto,
concluiu que não deveria ser sua a função de redigir o texto da
declaração. O Comitê optou por realizar consultas e discussões
ao longo da América Latina que resultaram em um documento bem
mais amplo, que poderá servir de referência para a redação do
texto oficial. O documento do Comitê de Especialistas faz uma
análise da situação atual na América Latina, refletindo o desgaste
de velhos modelos frente às mudanças qualitativas ocorridas nas
relações entre Estados e povos indígenas em quase todo o continente,
consubstanciando-se numa exposição de princípios atual e precisa.
O Instituto Interamericano contratou ainda dois consultores,
que produziram um longo material sobre os direitos indígenas na
América Latina, o qual deverá subsidiar o documento que o próprio
Instituto entregará à Comissão de Direitos Humanos da OEA como
contribuição ao processo de elaboração da declaração. É certo,
porém, que a Comissão já preparou uma primeira minuta desta declaração
e tem conduzido suas próprias consultas (por escrito) acerca da
mesma junto a governos, organizações indígenas e de apoio em toda
a América.
Também merecem menção os resultados da Conferência sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento da ONU -Unced, que reuniu no Rio de
Janeiro, em junho de 1992, povos indígenas, ambientalistas, ONGs,
ativistas e 118 chefes de Estado, num dos mais expressivos encontros
já registrados pelo Direito Internacional (a chamada ECO-92).
Dali resultaram documentos como a Convenção sobre Diversidade
Biológica, a Declaração do Rio e a declaração de princípios sobre
manejo e conservação de florestas, sobre os quais os direitos
indígenas tiveram grande ressonância. Em especial, porém, a assinatura
da Agenda 21 constituiu um dos mais extensos e formais reconhecimentos
desses direitos já registrados pelo Direito Internacional.
A Agenda 21 é antes de tudo um documento ambicioso, contendo
quatro seções, 40 capítulos e mais de cem programas, por meio
dos quais os governos signatários pretenderam estabelecer um plano
de ação para o desenvolvimento sustentável global durante o próximo
século. O documento diz respeito a todas as áreas do planeta onde
haja intercessão entre ambiente e desenvolvimento, bem como grupos
sociais afetados, dedicando toda a sua 3ª. Seção ao fortalecimento
do papel desses agentes, dentre os quais mereceram um capítulo
exclusivo os povos indígenas e suas comunidades. Incluem-se ali,
com detalhes, os direitos e responsabilidades desses povos e comunidades
frente às legislações nacionais.
Na linha do atendimento internacional às reivindicações dos povos
indígenas, há que se apontar também a criação do Fundo para o
Desenvolvimento dos Povos Indígenas da América Latina e do Caribe,
em 1992. O convênio constitutivo pelo qual se estabeleceu está
sendo analisado pelo Congresso Nacional com vistas à sua ratificação
pelo Brasil.
Sediado na Bolívia, este Fundo teve apoio inicial do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), do Fundo Internacional para o Desenvolvimento
Agrícola (Fida) do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) e da OIT, e visa atender a projetos encaminhados pelos
próprios índios ou suas organizações. A estrutura do Fundo pressupõe
a presença de delegados indígenas e de representantes dos Estados
membros nos seus órgãos de administração. Embora de forma bastante
incipiente, essa é, sem dúvida, a primeira vez em que a representação
indígena é admitida em nível institucional.
É importante ressaltar, ainda, a declaração pela ONU da "Década
Internacional dos Povos Indígenas" (1994 – 2004) que
teve em 1993 – "Ano Internacional dos Povos Indígenas" –
seu antecedente imediato.
Na declaração da "Década", o objetivo foi fortalecer a cooperação
internacional para a solução de problemas indígenas, em especial
em áreas como direitos humanos, meio ambiente, desenvolvimento,
educação e saúde. Alguns menos avisados poderiam indagar sobre
a validade desses tipos de procedimento, mas a verdade é que há
quinze anos atrás, eles seriam inimagináveis.
Quanto ao "Ano Internacional", é certo que, no Brasil,
pouco se fez para dar a ele qualquer conotação especial. Uma comissão
interministerial foi criada para definir ações e providências,
mas, encabeçada pelo Itamaraty, passou praticamente todo o tempo
de sua limitada existência discutindo se deveria adotar a nomenclatura
oficial – - povo ou povos indígenas – - ou se trataria
de populações, índios ou qualquer outro conceito que não representasse,
a seu modo do ver, uma ameaça à legislação ou à soberania nacional.
De concreto, a comissão não fez nada e o Ano Internacional passou
quase que desapercebido para os índios e para os brasileiros de
uma forma geral.
Não obstante, na esfera internacional, o Ano Internacional criou
oportunidades inéditas para que representantes indígenas se dirigissem
diretamente a governos, abriu espaços importantes de negociação
dentro de organismos internacionais e conseguiu uma enorme repercussão
na imprensa de todo o mundo (ou quase todo). Na sessão de abertura
do Ano Internacional, realizada em Nova York, cerca de vinte representantes
indígenas de todas as partes do mundo falaram à Assembléia Geral
da ONU – dentre eles, Davi Yanomami. Alguns meses depois,
várias lideranças se pronunciaram diante da Comissão de Direitos
Humanos daquele organismo, apresentando denúncias e reivindicações.
Ainda em junho do mesmo ano, doze representantes foram ouvidos
pelo plenário da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, ocorrida
em Viena.
Obviamente que, se esses fatos demonstram a repercussão do Ano
Internacional, muito mais do que isso são resultados concretos
de vinte anos de luta por um reconhecimento cultural, legal e
sobretudo político. Quem, há alguns anos, por exemplo, imaginaria
Rigoberta Menchu, líder indígena e ativista na Guatemala, recebendo
o Prêmio Nobel da Paz? O mesmo se diria sobre um delegado indígena
dirigindo-se, de maneira formal, a qualquer dos órgãos de representação
eminentemente governamental da ONU.
Não há como negar que a questão indígena já garantiu um espaço
na agenda internacional. Vários seminários têm sido realizados
para discutir temas relevantes para o Direito Internacional, como
racismo, autogoverno, desenvolvimento sustentável e direitos territoriais
indígenas. Neste momento, a ONU estuda uma proposta de criação
de um fórum permanente para os povos indígenas. Além disso, relatores
especiais do Grupo de Trabalho sobre Populações Indígenas foram
designados para preparar estudos sobre a existência e validade
de tratados e acordos entre Estados e povos indígenas, bem como
sobre a proteção à propriedade cultural e intelectual dos mesmos.
Os povos indígenas têm se organizado mais e mais, conquistando
espaços em todos os grandes fóruns internacionais de discussão
de direitos humanos da atualidade.
É preciso dizer, porém, que a Década Internacional estabelecida
pela ONU vem se deparando com novas demandas. Comunidades
indígenas têm buscado cada vez mais a cooperação internacional
como um meio de melhorar suas condições de vida. Para isso, é
necessária uma quantia substancial de recursos provenientes da
comunidade internacional e, de certa forma, este é um dos maiores
desafios dos últimos anos. Mesmo porque, as agências de desenvolvimento,
dentro e fora do sistema das Nações Unidas, precisam ter em conta
simultaneamente a questão ambiental, cultural, a proteção aos
direitos humanos, dentre outros temas, para estabelecerem programas
de desenvolvimento, que possam preferencialmente ser coordenados
pelas próprias comunidades, beneficiando-as de fato e especificamente.
Nada disso é fácil, pois os recursos disponíveis para projetos
de desenvolvimento estão largamente comprometidos com outras questões,
além do que os organismos internacionais não estão preparados
para lidar com projetos comunitários, quase sempre de pequeno
porte, como os apresentados por comunidades ou povos indígenas.
Há que se convencer os governos a dedicarem mais fundos para o
etnodesenvolvimento, assim como as agências internacionais a combinarem
seus conhecimentos especializados com aqueles dos povos indígenas
a serem beneficiados para que os projetos sejam planejados e implementados
em conjunto.
Apesar das dificuldades, o conjunto de fatos acima mencionados
reflete o enorme avanço do Direito Internacional no trato da questão
indígena. As novas normas internacionais são fundamentos jurídicos
sobre os quais os povos indígenas podem construir suas demandas
perante fóruns internacionais, ainda que procedimentos para compelir
o respeito às regras de Direito Internacional sejam limitados.
Seja como for, existem mecanismos relevantes para a defesa de
direitos humanos no âmbito de organismos como a ONU, OIT e a OEA,
que, de certa forma, podem passar a ser acionados pelos povos
indígenas na defesa de seus direitos coletivos – coisa que
há alguns anos atrás não seria viável.
É claro que há os que ainda assim consideram tudo isso não mais
do que palavras de muito pouco resultado prático. Essa é, porém,
só uma forma limitada de olhar a história. Mais que tudo, é importante
entender que o avanço do Direito Internacional impulsiona a evolução
do pensamento de governos e autoridades. Dessa forma, transforma
conceitos, ora tidos por temerários e absurdos, em referências
tranqüilas, para, enfim, abrir espaço à consolidação futura de
direitos (até então inconcebíveis) no âmbito dos sistemas jurídicos
internos de cada Estado. Algumas das recentes
constituições sul-americanas passaram a reconhecer o
caráter multiétnico de seus países e o direito à diferença dos
povos que neles vivem. Em toda a parte, o debate sobre o direito
dos povos indígenas demanda alterações nas legislações nacionais.
Tudo isso faz parte de um processo para o qual o Direito Internacional
tem contribuído. (Ana Valéria Araújo – março/ 1996, com
acréscimos pontuais).
