Judiciário
Introdução
Após a Constituição de 1988, a questão indígena passou a ocupar
espaços importantes no Judiciário, que, se muitas vezes não corresponderam
às expectativas dos índios, foram responsável por decisões que,
pouco a pouco, passam a tornar efetivos os seus direitos.
O considerável acréscimo do número de processos sobre direitos
indígenas nos últimos anos decorre de um conjunto de fatores:
o fato de as próprias comunidades indígenas terem passado a entrar
em juízo em defesa de seus interesses; a atuação do
Ministério Público , encabeçando grande número de
demandas; e, por outro lado, a reação de pretensos proprietários,
que, julgando-se prejudicados com o avanço do processo de demarcação
das Terras Indígenas no país, vão ao Judiciário reclamar seus
supostos direitos.
A Funai, como de praxe, não propôs novas ações judiciais (se
o fez, não foi mais que uma). Mas foi obrigada a manifestar-se
em juízo com freqüência, já que, fosse qual fosse a situação dentre
as elencadas acima, sempre era alvo das ações – na maioria
das vezes, como ré.
A verdade é que a questão indígena não é mais uma exceção na
rotina dos juízes e tribunais. Aliás, na Justiça Federal de 1ª.
instância em estados como Pará, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul
e o Distrito Federal chega a ser uma constante. O mesmo poderia
ser dito dos Tribunais Regionais Federais de Brasília e São Paulo.
Decisão histórica ocorreu em setembro de 2000, quando o Tribunal
Regional Federal condenou a União e a Funai a indenizar o povo
Panará pelas mortes que, logo após o início do contato sistemático
com os não-índios, o reduziram demograficamente a cerca de um
terço do que era (O
caso Panará Decisão
recente).
Nos tópicos que se seguem, Ana Valéria Araújo (coordenadora
adjunta do ISA) analisa o comportamento
do Judiciário diante dos direitos indígenas a partir do novo texto
constitucional; comportamento que, em alguns momentos, foi a garantia
dos avanços alcançados em 1988, enquanto que, em outros, interpretando
e distorcendo tais direitos, deu mostras de como os próprios juízes
às vezes desfazem as leis. A análise concentra-se no período entre
1989 e 1994.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) revelou-se um foro contrário
à consolidação dos direitos constitucionais indígenas. Instância
superior e última para muitos dos recursos previstos na lei processual
brasileira, o STJ é também o tribunal competente para analisar
atos de ministros, dentre outras tantas atividades. Composto por
33 ministros de presumida capacidade e experiência, dali, porém,
saíram as mais estranhas interpretações legais sobre este assunto.
A mais grave delas veio à tona, pela primeira vez, no julgamento
do Mandado de Segurança (MS) impetrado pelas empresas usineiras
Rio Vermelho Agropastoril Mercantil S/A, Destilaria Miriri S/A
e Usina Central Nossa Senhora de Lourdes S/A contra a portaria
do ministro da Justiça que, em 01/06/92, demarcou a Área Jacaré
de São Domingos, dos Potiguara, na Paraíba. As usineiras, todas
representadas pelo advogado Oscar Dias Correia, ex-ministro do
Supremo Tribunal Federal (STF) e ministro da Justiça durante o
governo Sarney, tinham por objetivo anular a portaria citada,
alegando não se tratar ali de área de ocupação tradicional indígena.
Contradizendo a jurisprudência
Contradizendo a jurisprudência predominante no Judiciário brasileiro,
a qual afirma não ser o MS a via adequada para discutir tais questões,
que dependem de produção e análise substancial de provas, o que
só é possível por meio de um procedimento ordinário, os ministros
integrantes da 1ª. Seção daquele Tribunal admitiram a documentação
apresentada pelas usineiras como prova pré-constituída suficiente
da sua posse sobre a área, fato este que, na opinião dos mesmos,
não foi contestado pelo ministro da Justiça, sequer pelo Ministério
Público Federal, quando se pronunciaram nos autos. Assim resolveram
porque entendiam que as empresas usineiras não haviam sido chamadas
a participar do processo administrativo de demarcação e, por isso,
seus títulos não foram levados em consideração - a despeito do
§ 6° do art. 231 da Constituição Federal, que estabelece a nulidade
de pleno direito de todos eles, mas que, segundo os ministros,
há que ser declarada em procedimento específico.
Essa decisão, além de equivocada, preocupou muito. Embora os
ministros partissem da premissa de que, na Constituição Federal,
"a propriedade privada distanciou-se do seu conceito tradicional,
...ficando excepcionado o direito adquirido do particular",
terminavam por entender que o art. 231 pressupõe a verificação
da ocupação tradicional dos índios por meio de uma ação judicial
demarcatória, que, conforme interpretação ainda mais absurda,
teria prazo de cinco anos, de acordo com o art. 67 das Disposições
Constitucionais Transitórias. Isso, quando não fosse necessário
mover uma ação discriminatória para examinar a legitimidade dos
títulos e "depois dizer se as terras pertencem aos particulares
ou aos índios".
Por conseguinte, concluíam que o Executivo não poderia interditar
qualquer que fosse a área indígena enquanto durasse a discussão
judicial sobre ela, tudo isso em nome da "paz social ",
já que os "princípios destinados ao relacionamento com as
nações indígenas", não poderiam ser entendidos de modo
a "semear a discórdia ou o desajuste social ou, com o sacrifício
da cidadania, a duras lidas, semeada pela Constituição Federal."
Distorcendo conceitos
O grande alvo do julgamento era, como se percebe, o item III
da Portaria ministerial, que se referia à interdição da Área Indígena
Jacaré de São Domingos e, conseqüentemente, implicava na expulsão
de ocupantes ilegais – neste caso, usineiras portadoras de
títulos de propriedade. Para impedir que isso ocorresse, os ministros
interpretaram as normas, distorcendo conceitos e concluindo que
a interdição de uma área indígena só poderia ocorrer em caráter
excepcional, não existindo base legal para a previsão do Decreto
n°. 22/91, que a incorpora ao processo administrativo de demarcação.
Justificaram-se afirmando que "os aspectos culturais e o reconhecimento
do direito dos índios à posse permanente das terras por eles habitadas"
independem da proibição de acesso à área por terceiros.
Se acertaram ao reconhecer que os direitos indígenas não estão
realmente condicionados a qualquer ato administrativo de interdição
– são anteriores, conforme concebidos pela Constituição –
, por outro lado, fecharam os olhos para a obrigação da União,
também constitucional, de proteger as Terras Indígenas e garantir
aos índios o usufruto exclusivo dos recursos naturais nelas existentes.
Desses conceitos decorre, obviamente, a necessidade de proibir
o ingresso, o trânsito e a permanência de terceiros não-autorizados
nas áreas declaradas como de posse permanente de determinada comunidade
indígena, sem o que não é possível proteger ou garantir exclusividade.
Tal proibição nada mais é que, na prática, a por eles tão questionada
e combatida interdição, cuja base legal está, portanto, no próprio
texto constitucional. Não viram por que não quiseram!
Durante todo o julgamento desse MS, a 1ª. Seção do STJ
seguiu interpretando de forma absurda e única os dispositivos
constitucionais referentes aos índios e, não se sabe se por engano
ou vontade de errar, fazendo letra morta dos avanços alcançados
pelo constituinte de 1988.
Invertendo o ônus da prova
Os ministros chegaram ao ponto de afirmar que, nesse caso, se
havia indícios, era de que a área não seria indígena – subentenda-se,
porque existiam títulos. Por isso, prosseguem: "em face da
garantia do direito de propriedade ...não poderia ...a Funai levantar
dados e o sr. ministro declarar, desde logo, como terra tradicionalmente
ocupada pelos índios" determinado território. Ao ministro,
qualificam-no arbitrário "ao declarar, de pronto, numa Portaria,
que toda essa documentação (referindo-se aos mesmos títulos
apresentados pelas usineiras), legitimamente registrada em
cartório, até prova em contrário, não tem nenhum valor jurídico".
Tudo isso porque, segundo eles, "a constituição garante esse
direito de propriedade até prova em contrário".
Com essa decisão o STJ conseguiu inverter totalmente o ônus da
prova, despejando sobre os índios a obrigação de provar que estavam
em seus territórios antes de usineiros, fazendeiros, madeireiros,
garimpeiros ou quem mais se disponha a usurpar-Ihes os direitos.
Os doutos magistrados resolveram ignorar por completo a garantia
constitucional quanto aos direitos originários dos índios às suas
terras e à nulidade de qualquer ato que viole esses direitos,
colocando em risco todo o processo de demarcação de terras no
país, que vem se consolidando a custa de imensos esforços nos
últimos anos.
A decisão, que anulou o item III da Portaria de demarcação da
Área Jacaré de São Domingos, deu início a uma série de outras
de igual teor, por meio das quais se inviabilizou temporariamente
a desintrusão de diversas áreas indígenas em estados como o Mato
Grosso do Sul e outros, onde há problemas graves de invasão de
terras por grandes fazendeiros. Essas decisões deverão ser apreciadas
pelo STF, corte encarregada da guarda da Constituição em última
instância, que, espera-se, reforme tal entendimento, restaurando
a legalidade integral do ato do ministro da Justiça e remetendo
às vias ordinárias qualquer questão remanescente (Decisão
do STF).
Os Tribunais Regionais Federais
Na tentativa de exemplificar como o Judiciário pode realmente
deturpar ou desfazer o direito ao interpretar a lei, merecem ainda
menção algumas decisões exaradas no âmbito dos Tribunais
Regionais Federais (TRFs) – instância revisora das decisões
proferidas por juízes federais, que se organiza por regiões, em
número de cinco em todo o país.
Casos no Mato Grosso do Sul
O TRF da 3ª. Região (que engloba Mato Grosso do Sul e São
Paulo, onde está sediado), por exemplo, especializou-se, nos últimos
anos, em garantir à Funai o direito de demarcar uma área indígena
determinada, sem permitir que os índios a ocupassem. Foram casos
e casos referentes às terras dos Guarani no Mato Grosso do Sul,
cujas áreas eram objeto de portaria do ministro da Justiça –
todas invadidas por grandes fazendas. Contra as portarias, os
fazendeiros invasores (todos eles, cada um a seu turno) propuseram
medidas cautelares à Justiça Federal em Campo Grande, que, graças
a uma disposição implacável de juízes locais em impedir que as
comunidades indígenas reocupassem terras de onde foram expulsas,
resultavam invariavelmente em liminares determinando a interrupção
do processo de demarcação e a manutenção do invasor na área. Todas
essas liminares foram objeto de recursos para o Tribunal de São
Paulo.
Foi aí que o TRF/SP, também liminarmente, instituiu um método
(bastante cômodo para os juízes) de interpretar a lei em detrimento
do direito: passaram a garantir o direito à continuidade do processo
administrativo de demarcação sem que os índios pudessem reocupar
as terras (evitando, portanto, molestar os possíveis direitos
dos fazendeiros). A justificativa para essa postura, embora nunca
expressa, estava na necessidade de resguardar "proprietários portadores
de títulos" de possíveis prejuízos econômicos, decorrentes de
danos ao seu patrimônio, caso ocupadas as terras por indígenas.
Mais uma vez, o Judiciário se negava a aplicar a Constituição,
torcendo e distorcendo o direito para que ele pudesse beneficiar
outros interesses. Na verdade, todas essas decisões poderão ainda
ser modificadas pelo próprio Tribunal, que deverá julgar o mérito
dessas ações. É possível, inclusive, prever-se resultados mais
otimistas em razão de recente decisão no caso da Área Jaguari,
na qual o juiz relator ousou superar o método estabelecido, aplicando
a lei com precisão e beneficiando os Guarani do Mato Grosso do
Sul pela primeira vez. A decisão da Justiça Federal em Campo Grande
foi cassada integralmente, sendo determinada a continuação do
processo administrativo de demarcação daquela área, a retirada
imediata dos fazendeiros do local e a reocupação do território
pela comunidade indígena.
Yanomami e Vale do Javari
O Tribunal Regional Federal da 1ª. Região (que engloba
os estados da região Norte, o Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais
e a região Centro-Oeste, incluindo o Distrito Federal, onde está
sediado) também acrescentou obstáculos à consolidação dos direitos
indígenas. Devido à omissão da União em iniciar e/ou levar adiante
processos administrativos de demarcação de algumas áreas, o Ministério
Público Federal moveu, na Justiça Federal em Brasília, ações declaratórias
a fim de obter o reconhecimento do caráter indígena daquelas terras.
Assim ocorreu no caso Yanomami e com relação ao Vale do Javari,
onde existiam inúmeras denúncias de invasão e extração ilegal
de madeira, colocando em risco os povos indígenas que ocupam aquela
área.
Em ambos os casos, as ações foram propostas contra a União Federal
e a Funai, que informaram nos autos a existência de processo administrativo
em andamento no âmbito do órgão indigenista. Pois bem, a existência
dos processos administrativos foi suficiente para que o Judiciário
negasse seguimento às ações judiciais, entendendo que teriam perdido
seus objetos. Ou seja, que não havia disputa ou conflito a ser
sanado pelo Judiciário a partir do momento em que a Administração
dera os primeiros passos na direção da providência pretendida,
demonstrando a ela não se opor.
Essas decisões, porém, deixaram de considerar que a ação declaratória
é o instrumento indicado para a obtenção de uma certeza de direito,
certeza essa que não é dada pela mera instauração de um processo
de identificação de área e nem mesmo pelo ato final do processo
administrativo de demarcação – afinal, pelo menos em tese,
um ato administrativo pode ser revisto pela autoridade a qualquer
tempo.
Negar seguimento às ações significou impedir que as comunidades
indígenas tivessem acesso a uma sentença judicial declaratória
de sua posse sobre as áreas em questão, essa sim, imutável e capaz
de garantir a perpetuidade do direito.
Ambos os casos foram objeto de recurso, que receberam do TRF
em Brasília o mesmo tipo de tratamento: o Tribunal reiterou a
negativa. As razões por trás da decisão, no entanto, causam assombro.
Eis o que diz o juiz relator em um dos processos: "E em que
resultaria tal providência? A certeza jurídica transformada em
coisa julgada? Para quê? Para garantir-se aos Yanomami uma área
que, como demonstram os documentos dos autos, não lhes foi negada?
Qual a incerteza? Entendo que o processo não pode servir de instrumento
para garantia futura, obstaculando-se com a coisa julgada decisões
técnicas e políticas da maior relevância. Convém não perder de
vista que ao julgador não cabe apenas o exercício mental em torno
da teoria do processo. Como ente político que é, cabe-lhe avaliar
o interesse processual concretamente, à vista dos fatos sociais
e políticos que norteiam os conflitos de interesses"...
Com esses comentários, o TRF deixou claro que, contrariamente
aos fundamentos do direito brasileiro – que assegura a todos
os cidadãos o direito de obter a coisa julgada, não se pode pretender
que o Judiciário garanta o futuro dos índios. Serão dois pesos
e duas medidas?
Não julgar para não resolver
A verdade é que o Judiciário tem algumas vezes servido como entrave
à consolidação dos direitos indígenas. Não bastassem as interpretações
duvidosas, vários são os casos em que juízes, frente à total impossibilidade
de decidirem contrariamente aos direitos indígenas, optam por
"arquivarem" os processos em suas próprias gavetas, impedindo
o andamento dos casos.
É verdade que a Justiça é morosa e isso não afeta só os índios.
Porém, há situações em que, sem dúvidas, não se trata de mero
acúmulo de trabalho – não julgar é o único meio de evitar
resolver a questão. A ação movida pelos Gavião da Montanha contra
a Eletronorte, que se arrasta na Justiça Federal em Belém desde
1989 e o recurso interposto pelos Guarani de Jaguapiré, que descansa
nas mãos de seu relator, no TRF/SP, desde 1991 são bons exemplos
disso. Os processos estão prontos para serem julgados há tempos,
mas as decisões teimam em não vir...
O judiciário que cumpre seu papel
Visto assim, talvez se pudesse pensar que os esforços para ampliar
a atuação do Judiciário em relação à questão indígena de nada
serviram. Não é verdade. Apesar de conceitos e preconceitos, os
índios têm somado algumas vitórias de peso.
A já mencionada decisão do TRF/SP no caso Jaguari, por exemplo,
começa a reverter uma sucessão de arbitrariedades cometidas contra
os Guarani no Mato Grosso do Sul. O Judiciário reconheceu o direito
incondicional da comunidade indígena às suas terras, fundamentando-se
na soberania da União para impor a destinação de seus bens a despeito
de qualquer outro interesse. A decisão resultou na recondução
da comunidade à área de onde fora há anos expulsa e na retirada
dos fazendeiros invasores, numa operação que envolveu oficiais
de Justiça, agentes da Funai, Polícia Federal e grande parte da
Polícia Militar do Mato Grosso do Sul. Também os Guarani de Sete
Cerros obtiveram do STF uma liminar, que Ihes permitiu impedir
que a juíza da 2ª. Vara Federal em Campo Grande, autora de
inúmeras decisões contrárias aos direitos indígenas, continuasse
a julgar o seu caso. Há perspectivas de que eles também venham
a retomar as suas terras em breve.
A idéia de que é necessário ter-se um antropólogo à frente de
todas as perícias em processos que digam respeito aos índios passou
a ser aceita com tranqüilidade pelos juízes também nos últimos
anos. Não raro, inclusive, os mesmos solicitam que a Associação
Brasileira de Antropologia indique lista tríplice de nomes dos
profissionais habilitados a analisarem o caso específico. Com
isso, o trabalho de verificar (dentre outras tarefas) a existência
de vestígios da posse de uma comunidade indígena sobre determinada
área não deverá mais ser entregue a engenheiros agrônomos ou técnicos
agrimensores, como era costume anteriormente.
Os juízes têm sido ainda unânimes em dispensar os índios (de
forma explícita ou implícita) do pagamento de taxa judiciária
e outras custas processuais, estendendo-lhes os privilégios da
Fazenda Pública e facilitando o seu acesso ao Judiciário. Dessa
forma, as comunidades indígenas só têm que arcar com algum custo
se vierem a ser derrotadas no final da ação.
Sobretudo é preciso ressaltar que decisões liminares foram expedidas
para retirar empresas madeireiras instaladas em áreas indígenas
no estado do Pará. Tais decisões causaram enorme impacto na região,
que sofria impunemente as conseqüências do assédio de madeireiros
sem qualquer escrúpulo. Além disso, a Justiça Federal no Mato
Grosso condenou dois outros madeireiros a indenizarem comunidades
Nambikwara pelo roubo de madeira, bem como a arcarem com os custos
do reflorestamento de suas áreas. Esses estão ainda sendo processados
criminalmente. Todas essas decisões, além de inéditas, tendem
a freiar o processo de degradação ambiental imposto ao patrimônio
indígena dessas áreas.
Mais recentemente, o STF garantiu aos Krenak o direito sobre
suas terras tradicionais. Essas terras, localizadas no Vale do
Rio Doce, entre Minas Gerais e Espírito Santo, foram tituladas
a 54 fazendeiros nos anos 1970 e os Krenak de lá removidos compulsoriamente.
O STF declarou nulos todos esses títulos, não reconhecendo sequer
aos fazendeiros o direito de permanecerem na área enquanto discutem
o direito à indenização por supostas benfeitorias. Garantindo
aos Krenak o retorno imediato ao seu território, o STF colocou
o direito indígena acima de qualquer interesse.
Se é verdade, portanto, que os juízes às vezes desfazem as leis,
é também certo que é este mesmo Judiciário quem as consolida.
Afinal, os direitos indígenas têm sido postos à prova e, pouco
a pouco, vão conseguindo ganhar o respaldo judicial. Assegurar
plena efetividade a esses direitos, porém, é ainda um desafio.
Trata-se de um processo lento, que passa até mesmo pela educação
de juízes quanto às modernas concepções do Direito, a ser vencido
dia após dia pelos próprios índios, suas organizações, pelo Ministério
Público, advogados e todos os que atuam nessa questão. (Ana
Valéria Araújo – janeiro/ 1995).
