A sobreposição entre Terras Indígenas (TIs) e Unidades de Conservação
(UCs) materializa espacialmente um conjunto de outras sobreposições,
associadas aos históricos equívocos que vêm marcando este tema. A mestre em Ecologia Nurit
Bensusan e o jornalista Marco Antonio Gonçalves
analisam:
Ao sancionar a lei nº 9.985, instituindo o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação (SNUC) em julho de 2000, a presidência da República reinstalou
a discussão sobre o destino das sobreposições existentes entre UCs e
TIs. A necessidade de solucionar este impasse crônico está posta pelo
artigo 57 da lei recém-criada, que determina que "os órgãos federais
responsáveis pela execução das políticas ambiental e indigenista deverão
instituir grupos de trabalho para, no prazo de cento e oitenta dias
a partir da vigência desta lei, propor as diretrizes a serem adotadas
com vistas à regularização das eventuais superposições entre áreas indígenas
e unidades de conservação".
Para dar efetividade a esta determinação, os ministros da Justiça,
José Gregori, e do Meio Ambiente, Sarney Filho, editaram, em 08/11/2000,
a Portaria Interministerial nº 261, criando grupo de trabalho composto
por representantes das duas pastas, do Ibama e da Funai e ainda representantes
da quarta e da sexta câmaras do Ministério Público Federal, responsáveis
respectivamente pelas áreas de meio ambiente e povos indígenas. A criação
do GT interministerial ensejou a convocação, pelo ministro Sarney Filho,
de uma reunião extraordinária do Conselho Nacional de Meio Ambiente
(Conama) para tratar do assunto.
Embora esta reunião tenha sido pródiga em declarações apaziguadoras,
o fato é que preservacionistas continuam não admitindo a hipótese de
reconhecer direitos de povos indígenas sobre áreas decretadas como UCs
no passado. Tampouco indigenistas e representantes de organizações indígenas
aceitam que a decretação de uma UC restrinja o usufruto exclusivo sobre
as terras tradicionalmente ocupadas por povos indígenas, conforme disposto
no artigo 231 da Constituição federal. Diante da dificuldade para conciliar
as duas posições, o ministro Sarney Filho, presidente do Conama, optou
por criar um grupo de trabalho composto por representantes de entidades
ambientalistas, indigenistas e organizações indígenas. Este grupo, que
vem se reunindo semanalmente, pretende apresentar ao GT Interministerial
propostas para a solução dos impasses existentes.
Uma nova abordagem para o tema
As terras indígenas, seja por sua dimensão - 12% da extensão total
do território nacional e 21% da extensão total da Amazônia Legal brasileira
-, pela variedade ou singularidade dos ecossistemas que abrigam, ou
pela situação de relativa preservação dos seus recursos naturais, devem
ser consideradas como componente fundamental para uma estratégia nacional
de conservação e uso sustentável da biodiversidade. A conservação da
biodiversidade e o uso sustentável dos recursos naturais são, além disso,
fundamentais para os projetos de futuro dos povos indígenas no Brasil.
Por outro lado, o país abriga 195 unidades de conservação federais
que abarcam 4,67% de seu território. Essas unidades são importantes
para a conservação da biodiversidade brasileira, compondo parte de uma
estratégia para a proteção da integridade de nossos ecossistemas e paisagens.
Em alguns lugares do país, entretanto, há casos de unidades de conservação
sobrepostas a terras indígenas. Esse fenômeno é, na realidade, uma profusão
de sobreposições - física oo geográfica; de interesses;
de políticas deficientes; de problemas; de descasos; de oportunidades
perdidas e de equívocos históricos -, comentadas mais
abaixo (as várias sobreposições).
As propostas do ISA
Desde 1996 , o ISA vem defendendo que este debate seja tratado de forma
ampla, evitando abordá-lo por meio das áreas conflituosas. Convicto
de que a proteção e o uso sustentável dos recursos naturais presentes
em terras indígenas possuem relevância estratégica tanto para o futuro
dos povos indígenas quanto para a conservação da biodiversidade brasileira,
o ISA apresentou aos atores envolvidos neste debate duas propostas que
objetivam compatibilizar proteção dos recursos naturais com o usufruto
indígena.
A primeira delas se refere à instituição de um "Programa de proteção
à biodiversidade e de apoio ao uso sustentável de recursos naturais
em terras indígenas" , cujo termo de referência foi encaminhado à Secretaria
de Biodiversidade e Florestas do Ministério do Meio Ambiente. Incidente
sobre terras indígenas, tal programa teria como pressupostos apoiar
projetos de pesquisa científica em parceria com os índios, executar
um etno-zoneamento nas áreas, criar reservas de recursos naturais, recuperar
áreas degradadas e implementar soluções negociadas para os casos de
sobreposição de terras indígenas e unidades de conservação.
A segunda proposta apresentada pelo ISA, chamada Reserva Indígena de
Recursos Naturais (RIRN) , consiste na criação, por iniciativa dos índios,
de reservas de proteção dos recursos naturais dentro de terras indígenas.
Estas reservas poderiam ser criadas naqueles casos em que estudos realizados
por um grupo de trabalho interinstitucional (comunidade indígena, órgãos
indigenista e ambiental e outras instituições, públicas ou privadas,
com reconhecida atuação na área) concluísse ser incompatível a coexistência
da unidade de conservação e da terra indígena sobre a qual incide. A
área de sobreposição seria, então, reclassificada como RIRN, passando
a ser gerida pelas próprias comunidades indígenas, sob plano de manejo
sustentável, com o apoio dos órgãos federais competentes, se assim desejado
pela comunidade.
A proposta da RIRN havia sido apresentada no âmbito das discussões
do SNUC na Câmara dos Deputados, chegando a fazer parte de uma das proposta
do relator do projeto, deputado Fernando Gabeira (PV-RJ). No entanto,
acabou preterida por conta da oposição de setores governamentais e não-governamentais
envolvidos na discussão.
As várias sobreposições
Sobreposição física ou geográfica
No Brasil, há inúmeros casos de sobreposição entre unidades de conservação
e terras indígenas. Só na Amazônia Legal são 45 casos: 30 entre unidades
federais e terras indígenas, totalizando 11.502.151 hectares sobrepostos,
e 15 entre unidades estaduais e terras indígenas, resultando em 1.749.365
hectares sobrepostos, segundo dados do ISA.
Alguns casos têm gerado conflitos freqüentes, como o Parque Nacional
de Monte Pascoal e a Terra Indígena Barra Velha, dos índios Pataxó.
Esse Parque, criado em 1961, abrange 22.500 hectares de área de Mata
Atlântica importantes para a proteção desse, já muito combalido, bioma.
Entretanto, essas terras eram tradicionalmente ocupadas pelos índios
Pataxó desde 1861, quando, por iniciativa do governo da Província
da Bahia, as comunidades indígenas da região foram reunidas em um
aldeamento nas imediações do Monte Pascoal. Quando, cem anos depois,
o governo federal converteu 22.500 hectares de terras, sobre as quais
os índios haviam consolidado sua ocupação, em unidade de conservação,
os índios passaram a ser proibidos de circular pela área.
Desde o estabelecimento do Parque, os conflitos vêm se agravando.
Por um lado, os órgãos ambientais acusam os Pataxó de conivência com
a exploração ilegal de madeira no Parque; por outro lado, cabe considerar
dois aspectos: 1) nunca se deu condições de sustentabilidade econômica
a essas comunidades indígenas que vivem muitas vezes à beira da indigência,
e 2) o órgão ambiental responsável pela área nunca gerou condições
adequadas para a proteção da unidades de conservação em questão, havendo,
inclusive, denúncias de sua omissão diante do saque promovido sobre
o Parque por madeireiras.
Sobreposição de interesses
Não há dúvidas sobre a importância da conservação da enorme biodiversidade
brasileira e cada vez menos dúvidas de que parte importante dessa
biodiversidade está nas terras indígenas. Um bom exemplo disso são
os resultados do Seminário de consulta sobre prioridades para a conservação
e o uso sustentável de biodiversidade na Amazônia, realizado no final
de 1999, no âmbito da formulação do Programa Nacional de Biodiversidade.
Esses resultados mostram que grande parte das áreas consideradas pelos
especialistas como de 'extrema importância' e de 'importância muito
alta' para a conservação da biodiversidade estão localizadas dentro
de terras indígenas.
Por outro lado, a sustentabilidade cultural e econômica dos povos
indígenas no Brasil passa obrigatoriamente pela conservação da biodiversidade
e pelo uso racional dos recursos naturais que vicejam em suas terras.
Sem tais requisitos, sua integridade estará constantemente ameaçada.
Assim, o que temos é uma sobreposição de interesses: tantos os povos
indígenas e seus aliados como aqueles preocupados com a proteção da
biodiversidade estão interessados em garantir a manutenção e a sustentabilidade
de nossa diversidade biológica. Mas muitas vezes não se dão conta
disso.
Sobreposição de políticas deficientes
Tanto os esforços de proteção da biodiversidade como as políticas
de sustentabilidade cultural e econômica para os povos indígenas no
Brasil têm sido deficientes. Não há no país uma política de conservação
de biodiversidade que contemple o conjunto de nosso território, abrigando
desde unidades de conservação, terras indígenas e reservas privadas
até espaços que não contam com nenhuma proteção especial. Na falta
de tal política, o que deveria ser apenas mais um instrumento de conservação
- espaços especialmente protegidos como as unidades de conservação
- assume uma importância desproporcional.
As políticas referentes aos povos indígenas, por sua vez, não têm
logrado garantir que as comunidades indígenas consigam se manter,
levando algumas delas à beira da indigência total. Tais políticas
ameaçam a integridade desses povos, favorecendo sua adesão a atividades
predatórias, que, além de promover a degradação dos recursos naturais
em suas terras, comprometem sua sobrevivência cultural.
Assim, a sobreposição física de áreas de conservação e terras indígenas
decorre essencialmente das deficiências e equívocos derivados de tais
políticas, ou da ausência de tais políticas, tornando-os mais evidentes
e visíveis.
Sobreposição de problemas
As unidades de conservação brasileiras apresentam deficiências de implementação
e manutenção desde que a primeira área protegida, o Parque Nacional
de Itatiaia, foi estabelecida, em 1937. Tais áreas sofrem os mais diversos
problemas, desde unidades de conservação que só existem formalmente
até áreas onde as atividades degradadoras são uma constante, comprometendo
de forma grave a biodiversidade que se almejava conservar. Esses problemas
se devem, além da falta de uma política consistente de conservação de
biodiversidade integrada para todo o território nacional, à falta de
recursos humanos e materiais para viabilizar as atividades relacionadas
ao seu uso e proteção.
Os povos indígenas, por sua vez, enfrentam problemas constantes no
que tange sua integridade física e cultural. Muitas das terras indígenas,
embora oficialmente demarcadas e homologadas, permanecem sendo alvo
de invasões de predadores de seus recursos naturais. Ao mesmo tempo,
não há políticas públicas direcionadas para a promoção de atividades
econômicas e produtivas sustentáveis dentro das terras indígenas. Os
poucos projetos econômicos existentes decorrem de parcerias entre povos
indígenas e organizações não-governamentais. Não foram desenvolvidas,
na maior parte dos casos, alternativas eficazes que garantam a sustentabilidade
dessas comunidades.
A magnificação de tais problemas se dá quando há a sobreposição física
de unidades de conservação e terras indígenas, gerando um conflito que
é apenas um indicador
Sobreposição de descasos
Tanto as unidades de conservação quanto as terras indígenas vêm passando
por dificuldades constantes frutos do desinteresse do governo e da própria
sociedade brasileira. A falta de importância dada ao meio ambiente pode
ser ilustrada pela fatia do orçamento dedicada ao tema em 1999: apenas
1,2% do total dos recursos orçamentários gastos por todos os outros
setores do governo federal foram destinados ao Ministério do Meio Ambiente
e ao Ibama. Além disso, cabe ressaltar que apenas um mínima parcela
desse total foi utilizada na manutenção e operacionalização de atividades
técnicas do Ibama, que deve, entre outras funções, gerenciar as 785
unidades de conservação federais do país. E mais: em 1999, os gastos
com essas unidades de conservação foram reduzidos a um sexto dos valores
de 1995.
O caso dos povos indígenas é ainda mais grave, se tomarmos o orçamento
como tradução do interesse do governo e de sua vontade política. Em
1999, gastou-se com os programas para populações indígenas cerca de
0,01% do orçamento (nesse percentual não estão incluídos os gastos com
pessoal e manutenção dos órgãos responsáveis pela política indígena).
No orçamento do ano 2001, há uma redução em 57% nos gastos previstos
com a demarcação de terras indígenas, segundo análises do Instituto
de Estudos Socioeconômicos (Inesc).
Quando esses descasos se sobrepõem fisicamente, como no caso das terras
indígenas e unidades de conservação, o que se vê é o desentendimento
entre órgãos enfraquecidos e sem recursos, e o que não se vê é o interesse
da sociedade e do governo em lidar com as questões ambiental e indígena
de forma a resolver eventuais conflitos e a garantir direitos básicos,
consagrados na Constituição, tais como a proteção do meio ambiente e
a integridade dos povos indígenas.
Sobreposição de oportunidades perdidas
A sobreposição física de terras indígenas e unidades de conservação,
além de evidenciar vários problemas relativos às políticas ambiental
e indigenista, ilustra também a falta de vontade dos órgãos responsáveis
e dos diversos atores envolvidos com essas questões para resolver definitivamente
os conflitos oriundos das sobreposições.
Um exemplo emblemático das oportunidades perdidas para solucionar a
questão se deu durante a discussão do projeto de lei do Sistema Nacional
de Unidades de Conservação (SNUC), transformado recentemente na Lei
nº9.985/00. Ao longo de oito anos, esse projeto foi debatido no Congresso
Nacional, e fora dele, pelas ONGs, organizações indígenas e órgãos governamentais.
O ISA, com o intuito de ajudar na resolução da questão da sobreposição
e de criar uma interface mais ampla entre a proteção da biodiversidade
e as terras indígenas, propôs que se estabelecesse, no projeto, uma
nova categoria de unidade de conservação: a Reserva Indígena dos Recursos
Naturais (RIRN).
Essa figura poderia ser utilizada para lidar com as áreas de sobreposição
e mais, poderia ampliar as áreas protegidas do sistema nacional de unidades
de conservação, incorporando parcelas de terras indígenas. Por outro
lado, permitiria às comunidades indígenas a obtenção de apoio oficial
para a conservação de seus recursos naturais.
Infelizmente, a maioria dos órgãos governamentais envolvidos nessa
discussão, além de algumas ONGs e organizações indígenas, foi contra
a proposta da RIRN, pois duvidavam da possibilidade de uma gestão compartilhada,
não por parte dos interesses ambientais e indígenas, mas da parte dos
órgãos governamentais responsáveis pela gestão de tais interesses.
Assim, perdeu-se uma importante oportunidade de se resolver a questão.
No momento, há uma nova oportunidade. A lei que instituiu o SNUC obriga
os órgãos responsáveis pela execução das políticas ambiental e indígena
a criar grupos de trabalho, com a participação das comunidades envolvidas,
para propor diretrizes para resolver a questão das sobreposições. Dois
grupos já foram criados. Novas e velhas propostas estão na mesa. Será
que vamos perder mais essa oportunidade?
Sobreposição de equívocos históricos
As atuais sobreposições entre unidades de conservação e terras indígenas
são conseqüência de decisões tomadas pelos governos ao longo do tempo,
já que tanto a decretação de unidades de conservação como a demarcação
de terras indígenas são responsabilidades governamentais. A decretação
de unidades de conservação, sejam elas de uso direto ou indireto, sobre
áreas de uso tradicional indígena decorre do fato de que, historicamente,
a política indigenista oficial considerou os povos indígenas como uma
categoria transitória, ou seja, fadada a desaparecer. Esta visão oficial
do futuro dos índios no Brasil permeou toda a política para os índios
até muito recentemente e, desta forma, o reconhecimento de seus direitos
sobre as terras que ocupam tradicionalmente esteve acompanhado, em vários
momentos históricos, de políticas de estímulo à exploração de recursos
naturais localizadas em terras reivindicadas como indígenas.
A atual incidência de quase 50% do Parque Nacional do Pico da Neblina,
criado em 1979, e de quase a totalidade das Florestas Nacionais de Roraima
e do Amazonas, criadas em 1988, sobre a Terra Indígena Yanomami é um
dos exemplos dessa política. À época da decretação das Flonas - uma
categoria de unidade de conservação explicitamente destinada à exploração
econômica - não só a presença indígena na região era conhecida como
a própria Funai - um órgão federal - já havia identificado três anos
antes uma área de 9,4 milhões de hectares para os Yanomami. Mesmo assim,
o governo federal delimitou cerca de 4 milhões de hectares da área identificada
como indígena para as duas Flonas.
O conflito da sobreposição entre terras indígenas e unidades de conservação
tem relação também com a estratégia adotada pelo estado brasileiro para
proteger sua biodiversidade. Essa estratégia, ao invés de privilegiar
mecanismos que garantam os processos mantenedores da biodiversidade,
restringia-se, até há bem pouco tempo, em cercar áreas para preservá-las.
Sabe-se, hoje, que essa estratégia é ineficiente e, em alguns casos,
até mesmo deletéria para a manutenção da biodiversidade. Se a dinâmica
e a complexidade das interações da natureza fossem levadas em conta,
teríamos outro cenário em termos de conservação de biodiversidade, com
políticas territoriais mais integradas e com inúmeras possibilidades
de conciliar o uso e a ocupação das populações indígenas com a proteção
dos recursos naturais.
Além disso, a política de estabelecimento de unidades de conservação
sem nenhuma discussão prévia com a sociedade - a principal interessada
na proteção da biodiversidade - causou enormes distorções ao longo dos
anos. O caso das terras indígenas é um bom exemplo dessa situação, pois
se essas populações tivessem sido ouvidas à época da criação das unidades,
hoje sobrepostas a suas terras, esse problema dificilmente existiria.
(Nurit Bensusan e Marco Antonio Gonçalves, ISA-DF, dezembro/2000).
